Một số hạn chế, bất cập về thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính

Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, vì vậy Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng công tác giải quyết khiếu nại, tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân thực hiện đầy đủ quyền khiếu nại của mình.

Cụ thể hoá quyền khiếu nại được quy định tại Hiến pháp, Quốc hội, Chính phủ đã thông qua Luật khiếu nại, tố cáo và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đã tạo cơ sở pháp lý để người dân bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Các cơ quan nhà nước kịp thời phát hiện, xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật, góp phần tăng cường pháp chế ổn định an ninh, trật tự an toàn xã hội.

Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện Luật khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành để giải quyết các khiếu nại hành chính cho người dân cho thấy pháp luật về khiếu nại còn bộc lộ một số hạn chế, bất cập như cơ chế giải quyết khiếu nại chưa đảm bảo đầy đủ tính khách quan, công khai, dân chủ trong quá trình giải quyết; việc khởi kiện của người dân tại Toà án còn bị hạn chế; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại chưa cụ thể, rõ ràng, nhất là giải quyết khiếu nại lần đầu còn quá phức tạp, thời hạn giải quyết dài, chưa tạo thuận lợi cho công dân; chưa đề cao vai trò của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại; thiếu chế tài cụ thể trong việc xử lý trách nhiệm thực hiện công tác giải quyết khiếu nại; hiệu lực thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại chưa cao; chưa gắn trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong việc tổ chức tiếp công dân. Bên cạnh đó, một số văn bản pháp luật hiện hành có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, nhất là trong lĩnh vực đất đai… còn có sự mâu thuẫn, chồng chéo, chưa tạo được thống nhất trong các quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại. Trong khuôn khổ bài viết này chỉ xin đề cập đến một số hạn chế, bất cập trong thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính và có một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật khiếu nại hành chính.

1. Các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính

Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thì trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại được xác định như sau:

- Về thời hiệu khiếu nại: người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà họ có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại.

- Thủ tục khiếu nại: người khiếu nại thực hiện việc khiếu nại bằng đơn hoặc trực tiếp đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Trong trường hợp việc khiếu nại bằng đơn thì đơn khiếu nại phải ghi rõ ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ của người khiếu nại; tên, địa chỉ của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại và yêu cầu của người khiếu nại. Đơn khiếu nại phải do người khiếu nại ký tên. Trường hợp người khiếu nại đến khiếu nại trực tiếp thì cán bộ có trách nhiệm phải hướng dẫn người khiếu nại viết thành đơn hoặc ghi lại nội dung theo quy định tại khoản 1 Điều 33 của Luật khiếu nại, tố cáo, có chữ ký của người khiếu nại. Trường hợp việc khiếu nại được thực hiện thông qua người đại diện thì người đại diện phải có giấy tờ chứng minh tính hợp pháp của việc đại diện và việc khiếu nại phải thực hiện theo đúng thủ tục quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 33 Luật khiếu nại, tố cáo.

- Về thời hạn thụ lý đơn khiếu nại: trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của mình và không thuộc một trong các trường hợp không được thụ lý, người giải quyết khiếu nại lần đầu phải thụ lý để giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì phải nêu rõ lý do.

Trong quá trình giải quyết khiếu nại, nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại sẽ gây hậu quả khó khắc phục, thì người giải quyết khiếu nại lần đầu phải ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó. Thời hạn tạm đình chỉ không vượt quá thời gian còn lại của thời hạn giải quyết lần đầu. Quyết định tạm đình chỉ phải được gửi cho người khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan. Khi xét thấy lý do của việc tạm đình chỉ không còn thì phải hủy bỏ ngay quyết định tạm đình chỉ đó.

- Về thời hạn giải quyết khiếu nại: thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết. Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết. Trong thời hạn quy định tại khoản 1 Điều 47 mà người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không giải quyết thì phải bị xem xét xử lý kỷ luật. Người khiếu nại có quyền kiến nghị với cấp trên trực tiếp của người không giải quyết khiếu nại để xem xét xử lý kỷ luật người đó. Pháp luật khiếu nại quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại thuộc về cá nhân. Theo đó, trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, người giải quyết khiếu nại phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại. Trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại. Người giải quyết khiếu nại lần đầu phải ra quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản và gửi quyết định này cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan.

Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân cấp tỉnh, trừ trường hợp luật có quy định khác.

- Trong trường hợp khiếu nại tiếp thì người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo bản sao quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và các tài liệu liên quan (nếu có) cho người giải quyết khiếu nại lần hai. Việc thụ lý, giải quyết khiếu nại lần 2 tương tự như trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại lần 1. Tuy nhiên, Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết. Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 70 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết.

- Hồ sơ giải quyết khiếu nại: việc giải quyết khiếu nại phải được lập thành hồ sơ. Hồ sơ giải quyết khiếu nại bao gồm: đơn khiếu nại hoặc bản ghi lời khiếu nại; văn bản trả lời của người bị khiếu nại; biên bản thẩm tra, xác minh, kết luận, kết quả giám định, biên bản gặp gỡ, đối thoại; quyết định giải quyết khiếu nại; các tài liệu có liên quan. Hồ sơ giải quyết khiếu nại phải được đánh số trang theo thứ tự tài liệu và được lưu giữ theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án thì hồ sơ đó phải được chuyển cho Toà án khi có yêu cầu."

Như vậy, có thể nói rằng, pháp luật về khiếu nại hành chính đã quy định cụ thể về trình tự, thủ tục của việc khiếu nại hành chính cũng như việc giải quyết khiếu nại đó. Trên thực tế, các quy định này đã góp phần to lớn trong việc giải quyết các khiếu nại hành chính nói riêng và khiếu nại của công dân nói chung. Mặc dù vậy, nghiên cứu thực tế việc thực hiện các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục khiếu nại hành chính, giải quyết khiếu nại hành chính, chúng tôi nhận thấy một số hạn chế, khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện như sau:

Thứ nhất, có sự không thống nhất trong các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính nói chung và khiếu nại về đất đai và Luật thi hành án

Thống kê các quy định pháp luật liên quan đến việc giải quyết khiếu nại về đất đai nêu trên cho thấy, theo quy định của Luật đất đai năm 2003 thì việc giải quyết khiếu nại có sự khác biệt lớn so với Luật khiếu nại, tố cáo. Luật đất đai xác định thời hiệu giải quyết khiếu nại là 30 ngày trong khi đó Luật khiếu nại, tố cáo là 90 ngày. Luật khiếu nại, tố cáo quy định người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện ra toà án, song Luật Đất đai lại xác định, chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Để sửa chữa bất cập của Luật đất đai Nghị định 84/2007/NĐ-CP đã điều chỉnh về thẩm quyền, trình tự giải quyết khiếu nại phù hợp với quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo nhưng như vậy vô hình chung đã làm cho Nghị định 84/2007/NĐ-CP mâu thuẫn với chính văn bản Luật mà nó phải hướng dẫn. Đây là mâu thuẫn phát sinh từ nhiều năm và Luật đất đai cần phải được điều chỉnh quy định này nhằm bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

Qua nghiên cứu trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và Luật thi hành án dân sự cho thấy có sự xung đột về thời hiệu khiếu nại, thời hạn thụ lý đơn khiếu nại, thời hạn giải quyết và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Cụ thể là thời hiệu để công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại trong lĩnh vực thi hành án bị rút ngắn chỉ còn 10 đến 30 ngày, trong khi đó Luật khiếu nại, tố cáo quy định 90 ngày. Thời hạn giải quyết khiếu nại của cơ quan thi hành án từ 5-45 ngày trong khi đó Luật khiếu nại, tố cáo 45 đến 60 ngày. Thủ tục giải quyết khiếu nại cũng đơn giản hơn quy định của Lụât khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004, năm 2005.

Thứ hai, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính còn mang tính khép kín, chưa đảm bảo tính khách quan, dân chủ. Quy định pháp luật hiện hành cho phép cơ quan hành chính cấp trên tiếp tục giải quyết các khiếu nại mà cơ quan hành chính cấp dưới đã giải quyết nếu công dân còn khiếu nại đã dẫn đến tình trạng việc giải quyết nhiều vụ việc còn thiếu khách quan, chưa hợp lý, hợp tình, thậm chí có biểu hiện thiên vị, bao che, dung túng cho cấp dưới khi có sai phạm, nhất là khi quyết định, hành vi hành chính bị khiếu nại liên quan đến trách nhiệm của cơ quan hành chính cấp trên. Đây chính là nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng nhiều vụ việc, mặc dù đã có quyết định giải quyết khiếu nại hợp lý, hợp tình của cấp có thẩm quyền song người dân vẫn không tin vào tính khách quan, công bằng của cơ quan hành chính đã giải quyết mà vẫn tái khiếu, tiếp khiếu vượt cấp lên trên. Hơn nữa, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện hành cũng chưa phân định và tách bạch rạch ròi hoạt động quản lý điều hành với hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc các cơ quan hành chính vừa ban hành quyết định quản lý, điều hành các lĩnh vực kinh tế-xã hội, vừa giải quyết các khiếu nại đối với các quyết định do mình ban hành là không phù hợp với mục đích, yêu cầu đổi mới công tác quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện nay. Nó cũng làm cho các cơ quan hành chính Nhà nước mất nhiều thời gian, công sức vào việc giải quyết khiếu nại, nhưng hiệu quả giải quyết khiếu nại vẫn không cao, thậm chí còn làm ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động quản lý điều hành của các cơ quan này.

Thứ ba, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước còn chưa đảm bảo tính khách quan, dân chủ, công khai, minh bạch; chưa tạo ra một cơ chế tranh luận bình đẳng trong quá trình giải quyết. Trong thực tế, cơ quan hành chính thụ lý, thẩm tra, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết một cách đơn phương, người khiếu nại hầu như ít có điều kiện tiếp cận các thông tin, tài liệu liên quan đến vụ việc; vai trò của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính chưa được thể hiện đầy đủ, còn hạn chế. Các quy định hiện hành cũng chưa phân biệt rõ thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu với lần hai, giữa khiếu nại đòi huỷ bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính với thủ tục giải quyết khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại.

2. Kiến nghị, đề xuất

Trước tình hình trên thì bên cạnh việc kiện toàn tổ chức hệ thống tòa án; mở rộng thẩm quyền xét xử đối với các khiếu kiện hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho việc người dân thực hiện quyền khởi kiện hành chính, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và các cơ quan công quyền trước tòa án, chúng ta cần phải có những giải pháp mạnh mẽ, tích cực và toàn diện nhằm đổi mới trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước. Cụ thể là:

- Thứ nhất, xử lý các quy định pháp luật không thống nhất về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại phải tạo thuận lợi cho công dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại. Bảo đảm sự bình đẳng giữa các bên trong việc giải quyết khiếu nại.

Thứ hai, rà soát các quy định pháp luật về khiếu nại hành chính kịp thời các hạn chế, xử lý được các xung đột pháp luật thì cần phải tiến hành việc rà soát các định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính nhằm phát hiện các vướng mắc, sơ hở, xung đột đang tồn tại trong pháp luật và nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền khiếu nại quyết định, hành vi hành chính.

Thứ ba, cần sớm nghiên cứu quy định thống nhất trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo hướn đơn giản, công khai, dân chủ, nhanh chóng, kịp thời, tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu nại, nhất là việc giải quyết khiếu nại lần đầu, như: thời gian giải quyết ngắn hơn; trình tự, thủ tục đơn giản hơn...vào trong Dự án Luật khiếu nại đang được trình Quốc hội cho ý kiến.

Thứ tư, hoàn thiện trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại lần hai, làm rõ và bổ sung quy định về thẩm tra, xác minh vụ việc khiếu nại; quyền, nghĩa vụ của luật sư. Việc gặp gỡ, đối thoại, tranh luận là thủ tục trong quá trình giải quyết, phải được tiến hành công khai, dân chủ, trường hợp cần thiết có thể mời đại diện tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có liên quan tham dự. Đối với những vụ việc phức tạp, trước khi ra quyết định giải quyết, nếu thấy cần thiết người giải quyết khiếu nại có thể thành lập Hội đồng tư vấn để tham khảo ý kiến. Đảm bảo tính minh bạch trong giải quyết khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết phải công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại. Ngoài ra, cần xác định rõ trách nhiệm của cơ quan thanh tra trong việc giúp Thủ trưởng cùng cấp giải quyết khiếu nại.

Ths. Nguyễn Văn Tuấn

Trưởng phòng Vụ Pháp chế, TTCP

theo www.giri.ac.vn